Fiche Pays – Îles Palaos

Îles Palaos : un joyau du Pacifique menacé

1. Introduction

Les îles Palaos (Palau en anglais) sont un état insulaire situé en Micronésie, au nord de l’Indonésie, entre les Philippines et les îles Caroline. Archipel de 458 kilomètres carré, constitué de 8 îles principales habitées et plus de 250 îlots éparpillés, il est réputé pour la beauté de ses paysages paradisiaques et sa biodiversité marine. Peuple insulaire, les palaosiens sont attachés à leur culture et à la préservation de leur environnement : le ciment de la culture des Palaos est la connexion à l’océan dans lequel les palaosiens trouvent les ressources pour se développer.

Occupée par les japonais pendant la Seconde Guerre Mondiale, la République des Palaos a été libérée par les États-Unis d’Amérique avec qui elle entretient des liens très forts : l’anglais est la langue officielle avec le palaun ; la monnaie officielle est le dollar américain. Les valeurs occidentales, la liberté d’expression, de religion et d’association sont respectées dans l’archipel. Les îles Palaos gagnent leur indépendance en 1994 mais sont un gouvernement constitutionnel sous libre association avec les États-Unis d’Amérique. Bien que la défense de l’île soit assurée par les États-Unis, l’archipel reste une nation souveraine qui conduit sa propre ligne politique.

Les îles Palaos sont prospères dans une région pauvre ce qui favorise les migrations économiques des pays voisins : l’Indice de Développement Humain des Palaos est de 0,788 contre 0,638 pour les États Fédérés de Micronésie (Programme des Nations Unies pour le Développement 2015). Les ethnies principales sont les micronésiens (73% de la population), les asiatiques (21,7%) et les caucasiens (2,1%). Le solde migratoire positif associé à un indice de fécondité de 2,2 enfants par femme (Banque Mondiale 2015) permet un taux de croissance de la population de 0,4% (CIA 2016) dont la population est estimée à 21 000 habitants.

2. Évaluation du risque politique

Le gouvernement des Palaos et ses institutions sont très stables : la société palauenne moderne a conservé ses structures traditionnelles. Le modèle politique des Palaos est calqué sur le modèle américain : la modernité des Palaos a été permise grâce aux États-Unis d’Amérique qui ont occidentalisé les îles Palaos en y important la démocratie. Ils ont établi un système législatif bicaméral, composé d’un Sénat et d’une Chambre des Représentants, ainsi que les branches judiciaire et exécutive calquées sur le modèle américain. Le président, le vice-président et les élus de la législature sont élus par le vote populaire pour un mandat de quatre années (Freedom House 2015). La justice est indépendante avec une force policière. Cependant, la République des Palaos n’a pas de force militaire.

Les Palaos ont conservé les structures traditionnels en les fusionnant avec leur système constitutionnel : la République des Palaos est organisée en 16 états. Reflétant les bases du pouvoir traditionnel, chaque état est dirigé par un gouverneur et les chefs locaux traditionnels. Aujourd’hui encore, les états restent le siège du pouvoir traditionnel : les chefs traditionnels sont souvent gouverneurs ou membres de la législature. Les femmes sont très impliquées dans la société palaoise du fait de la tradition matriarcale (France Diplomatie 2017).

Historiquement, les différentes îles et tribus sont en compétition et cherchent à dominer : l’intégration politique est par conséquent difficile. Le président des îles Palaos, Haruo Remeliik, a été assassiné en 1985 et son assassin n’a jamais été retrouvé. De plus, la République des Palaos serait touchée par des tensions ethniques mais le manque d’information sur la question rend impossible le croisement de sources (Juergensmeyer M. et Roof, W.C 2012)

La République des Palaos est un archipel d’îles dont les frontières sont naturellement dessinées. La richesse des Palaos est sa zone économique exclusive qui permet « l’exploration et l’exploitation des ressources naturelles […] des fonds marins et de leur sous-sol » (ONU 1994). La ZEE des Palaos est réputée pour sa richesse en poissons et des études ont révélé la présence d’hydrocarbures (Banque Mondiale 2008).  La question des frontières de sa zone économique exclusive est donc fondamentale pour l’archipel. Les frontières des Palaos, avec l’Indonésie et les Philippines, sont un sujet de discorde : ces pays pêchent illégalement dans les eaux territoriales des Palaos ce qui est source de tension. De plus, L’atoll Helen, revendiquée par les Palaos, est contesté par l’Indonésie : sa perte réduirait de 140 000 km2 la ZEE des Palaos au profit de l’Indonésie.

Les îles Palaos sont peu touchées par le crime organisé mais il existe qu’une petite délinquance (France Diplomatie 2017). La corruption touche les milieux politiques : elle correspond à la mauvaise utilisation des fonds publics et l’amicalisme en partie due à la petite taille des Palaos et aux réseaux familiaux extensifs (Département d’État américain 2013). Dans la culture locale, la richesse dépend de la force des relations avec les autres familles. Plusieurs personnages publics, élus et hauts fonctionnaires, ont été condamné pour corruption et mauvaise utilisation des fonds publics dans les années récentes.

A la vue de ces différents éléments, l’indice de risque politique est faible (Country Watch 2017).

3. Évaluation des risques économiques et financiers

Évolution du Produit Intérieur Brut en millions de dollar américain

  2012 2013 2014 2015 2016 2017
PIB 214,2 228,7 250,9 287,4 293 n.d.

Source : Banque Mondiale (2016)

L’économie des Palaos est caractérisée par une agriculture de subsistance et la pêche : le secteur primaire représente 4,1% du PIB des Palaos et ne vise pas à l’exportation sur les marchés globalisés. Le secteur secondaire correspond à l’industrie du bâtiment et des travaux publics. Dans ce secteur, la construction d’hôtels touristiques est le projet type. Le secteur industriel dépend fortement des programmes d’aides de pays étrangers et de la demande touristique (Agence japonaise de Coopération internationale n.d.). Pour finir, le secteur tertiaire dont le tourisme est le secteur pilier de l’économie des Palaos. Il représente 87,2% de l’activité économique de l’archipel (France Diplomatie 2014).  L’archipel a changé son positionnement stratégique et cherche à devenir la première destination du tourisme durable (BBC 2017). Il est intéressant de noter que le premier employeur de l’archipel est le gouvernement (BBC 2017) : 31% des habitants des îles travaillent pour le gouvernement (Ministère des Affaires Étrangères et du Commerce n.d.)

Le retour du tourisme chinois, japonais et coréen (Bureau de l’immigration 2016), impulsé par la reprise économique mondiale et l’augmentation du nombre de lignes desservant la destination, a permis la croissance du PIB de 20% entre 2010 et 2016. Néanmoins, le secteur est fortement impacté par le cours du dollar américain par rapport aux autres monnaies et par les décisions stratégiques des entreprises de transport aérien (fréquence des vols et le prix des billets). De plus, le marché est saturé avec la plupart des hôtels qui marchent à leur capacité maximale : de nouvelles infrastructures permettraient de dynamiser la croissance de l’île.

Évolution du Produit Intérieur Brut par habitant en dollars américains

  2012 2013 2014 2015 2016 2017
PIB/hab 12,220 13,056 14,075 15,907 16,222 17,286 (est.)

Source : Ministère australien des Affaires Étrangères et du Commerce (2016)

La croissance du PIB combinée à la faible démographie des Îles Palaos conduit à une augmentation du PIB/hab : on observe une augmentation de 41% entre 2012 et 2017. Selon la Banque Mondiale, les PIB/hab des voisins des îles Palaos sont, en 2015, les suivants :

  • PIB/hab en Indonésie : 3,336 US$
  • PIB/hab dans les Philippines : 2,278 US$
  • PIB/hab dans les États Fédérés de Micronésie : 3,068 US$

Évolution du taux d’inflation annuel

  2012 2013 2014 2015 (est.) 2016 (est.) 2017

(est.)

2018

(est.)

Taux d’inflation annuel 5,44% 2,82% 3,97% 1,80% 2,00% 2,00% 2,00%

Source : Fond Monétaire International (2014)

Évolution du solde budgétaire en pourcentage du PIB

En 2015, la dette publique des Palaos est égale à 21,6% du PIB de l’archipel (CIA 2016) : les revenus du gouvernement des Palaos s’élevaient à 109 millions de dollars et ses dépenses étaient de 98 millions (FMI 2014). En 2016, selon le Marianas Business Journal, les Palaos ont enregistré un surplus budgétaire de plus de 9 millions de US$.

  2013 2014 2015 2016 (est.)
Solde budgétaire 0,73% 4,07% 3,13% 2,00%

Source : Fond Monétaire International (2014) ; Banque asiatique de développement (2015) ; Marianas Business Journal (2016)

Entre 2013 et 2014, l’augmentation du solde budgétaire peut s’expliquer par l’augmentation des taxes et de la valeur des investissements du gouvernement des Palaos (Stastistical Yearbook 2013 2014). Entre 2014 et 2016, la diminution du solde budgétaire peut s’expliquer par (Banque asiatique de développement 2015) :

  • Diminution des ventes de biens et de services
  • Financement de nouveaux projets tels que l’installation de conduites d’eau
  • Établissement de missions diplomatiques dédiées au changement climatique et aux autres problèmes environnementaux
  • Nouvelles dépenses dans le système de sécurité sociale, dans le financement des écoles
  • Aides aux citoyens en difficulté financière

L’économie des Palaos repose également sur les aides extérieures, qui représentent 20% de son PIB et qui financent la moitié de ses dépenses publiques (Département d’État américain 2014) :

  • Dans le cadre de l’accord de libre association, les États-Unis d’Amérique ont versé plus de 950 millions de dollars à l’archipel entre 1994 à nos jours (Département d’État américain et BBC 2014). Cependant, le Congrès américain rechigne de plus en plus à verser ces contributions aux îles Palaos (Pacific Daily News 2016).
  • Les îles Palaos reçoivent une aide de la part de l’Australie dans le cadre du Programme d’Aide au Développement Nord Pacifique qui s’élève à 5 millions de dollars américains en 2017- 2018 (Ministère australien des Affaires Étrangères et du Commerced).
  • Dans le cadre du Fond de Développement Européen, l’archipel des Palaos a reçu 7,4 millions d’euros depuis 2000 (European External Action Service 2016)

Évolution du solde courant en pourcentage du produit intérieur brut

  2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018
Solde courant -17,03% -10,31% -12,68% -7,87% -8,44% -9,60% -10,18%

Source : Fond Monétaire International (2014)

Enclavé dans l’océan Pacifique, l’archipel est contraint d’importer les ressources vitales à son économie. Les îles Palaos dépendent des importations de denrées alimentaires, de biens de consommation ainsi que ressources énergétiques. L’état insulaire est donc fortement vulnérable aux variations de l’économie mondiale (Agence japonaise de Coopération internationale n.d.). Le tableau ci-dessous montre la balance commerciale déficitaire :

  2012 2013 2014 2015
Importations de biens en millions de US$ 142 169 165 150
Exportations de biens en millions de US$ 9 n.d. 11 6

Source : Banque Mondiale (2017)

Les îles Palaos exportent principalement dans les États-Unis d’Amérique ($575k), Guam ($253k) et le Japon ($112k). Les importations proviennent principalement du Japon ($27,9 millions), des États-Unis d’Amérique ($25,7 millions) et la Chine ($19,2 millions) (Observateur de la complexité économique 2016)

Le défi économique des Palaos est d’assurer la viabilité à long-terme de son économie en réduisant sa dépendance aux aides de développement des pays étrangers.  Le risque économique est fort pour les Palaos.

4. Évaluation des risques géographiques et environnementaux

Les îles Palaos est sujet aux catastrophes naturelles : cette région est sujette aux cyclones tropicaux avec des vents violents et de fortes pluies. On estime que la région Pacifique Nord, de Taiwan à l’équateur en latitude et de l’Indonésie à Hawaï en longitude, a subi plus de 1400 cyclones tropicaux accompagnés d’ouragans dans les 60 dernières années (Banque Mondiale 2011) avec une moyenne de 25 tempêtes tropicales par an. L’archipel des îles Palaos a été touché par plusieurs de ces catastrophes naturelles : le typhon Marie en 1976 et le typhon Utor en 2001 avaient détruit les cultures ainsi que les bâtiments et les infrastructures. Plus récemment, e cyclone El Nino avait provoqué une pénurie d’eau dans les Palaos dont le gouvernement avait dû déclaré l’état d’urgence et demandé à ses alliés de l’aide : Taiwan, le Japon et les États-Unis d’Amérique devaient envoyer de l’eau potable, des équipements de désalinisation d’eau de mer et des systèmes de filtration d’eau (Taipei Times 2016).

L’état insulaire est situé près d’une zone de subduction (Rong, Y. et al. 2016) : c’est une zone sismique active où peut se produire des tremblements très importants et, dans certains cas, des tsunamis massifs qui peuvent parcourir de grandes distances. Cependant, dans le passé, aucun dommage causé par les tremblements de terre n’a été rapporté. Statistiquement, les îles Palaos prévoient de perdre en moyenne 2,7 millions de US$ par an du fait des tremblements de terre et des cyclones (Banque Mondiale 2011).

L’espérance de vie dans les îles Palaos est relativement élevée : l’espérance de vie pour les hommes est 69,9 années contre 76,5 années pour les femmes. Cette espérance de vie s’explique par un système de santé performant avec des infrastructures satisfaisantes et des équipes médicales compétentes : les mortalité infantile et maternelle sont très faibles. Le taux de vaccination des îles Palaos, aux alentours de 100%, est l’un des plus élevés dans le monde et permet la lutte contre les maladies transmissibles telles que la tuberculose, la diphtérie, le tétanos, polyomélite, mégingite etc. (Organisation Mondiale de la Santé et UNICEF 2016). De plus, les systèmes d’approvisionnement en eau et assainissement présents dans l’archipel permet de diminuer les maladies liées à l’eau non potable : 100% des zones rurales et urbaines ont ces systèmes (CIA World Factbook 2015). Cependant, les maladies non transmissibles sont un enjeu de santé publique pour les îles Palaos.

L’obésité est un problème pour l’archipel :  il est le septième pays obèse du monde dont 33% des enfants de l’école primaire sont en surpoids ou obèses (ONU 2013). L’alimentation occidentale riche en sucre et en graisse est responsable de cette situation dramatique. L’alcoolisme, le tabagisme sont d’autres maladies non transmissibles. En 2012, huit décès sur 10 avaient un rapport avec les maladies non transmissibles. Alors que le gouvernement dépensait 55% de son budget de santé pour prévenir et soigner les maladies non transmissibles, ces dépenses de santé pourront atteindre plus de 80% de son budget de santé dans la prochaine décennie (ONU 2013). Les gains tangibles dans la lutte contre les maladies transmissibles vont disparaître face à l’augmentation des maladies non transmissibles et mettre en danger le développement socio-économique des Palaos (ONU 2013).

 Les risques géologiques et environnementaux sont forts avec les maladies non-transmissibles, les cyclones et le risque de tremblement de terre.

5. Évaluation du Hard power

L’archipel des Palaos est une « petite puissance » qui n’a pas la capacité de contraindre les autres pays du monde à changer leur politique :

  • Puissance démographique : 21 000 habitants dans un monde de plus de 7,6 milliards d’habitants (ONU 2017)
  • Puissance économique : Le PIB de l’état insulaire représente 293 millions de US$ (Banque Mondiale 2016) alors que le PIB mondial est estimé à 75,544 trillions de US$ (Banque 2016). Les îles Palaos n’ont aucun poids dans l’économie mondialisée :  ce sont la 119ème économie exportatrice du monde et la 118ème économie importatrice dans le monde (Observatoire de la complexité économique 2016). De plus, les îles Palaos n’ont pas de produits stratégiques (ressources énergétiques, minerais rares…) à exporter, ils n’ont donc pas de moyen de pression vis-à-vis du reste du monde.  Pour finir, un pays fortement importateur et qui dépend des aides de développement de ses alliés. –
  • Les îles Palaos n’ont pas de puissance militaire.

Les grandes puissances ont la volonté de s’imposer sur la scène internationale alors que les petites puissances ont pour objectif de se protéger des autres moyennes et grandes puissances en s’alliant avec une grande puissance. Le grand allié des Palaos est les États-Unis. Dans le cadre de l’accord de libre association, les États-Unis d’Amérique assurent la sécurité et la défense de l’archipel en échange d’un droit de passage dans les eaux territoriales de l’état insulaire et d’installer des bases militaires américaines sur le territoire des Palaos. Par conséquent, la sécurité des Palaos dépend d’un acteur externe dont les intérêts peuvent être différents à ceux de l’état insulaire. Cependant, la doctrine Obama était tournée vers le Pacifique plutôt que l’Europe et le Moyen-Orient pour pouvoir contrôler le Pacifique et contenir l’expansion chinoise.

6. Évaluation du Soft power

L’archipel des Palaos est réputé pour sa diplomatie de la mer qui vise à protéger ses ressources marines : mise en place d’un réseau de zones maritimes protégées qui représente 80% de la Zone Économique Exclusive des Palaos, les 20% restants permettent la pêche domestique. L’action des Palaos a contribué à la création d’un objectif de développement durable sur le droit de la mer.  La diplomatie de la République des Palaos repose premièrement sur la diplomatie interinsulaire avec les États fédérés de Micronésie, les Îles Fidji et d’autres pays insulaires. D’autre part, l’archipel a des relations diplomatiques avec plus de 50 états souverains dont la France, les États-Unis et Taiwan. L’état insulaire a des forts liens avec Taiwan, au détriment de la Chine, qui investit dans les projets agricoles, dans la rénovation d’hôtels de luxe et les projets énergétiques (Kironská 2013). De plus, l’état insulaire est état membre de différentes institutions internationales comme l’Organisation Mondiale des Nations Unies, la Banque Mondiale, l’Organisation Mondiale de la Santé, la Banque asiatique de développement, le World Ocean Day et Pacific Small Island Developing States.

La diplomatie de l’archipel est caractérisée par sa lutte contre le réchauffement climatique qui le met en danger. En 2012, le président des Palaos, Johnson Toriblong, déclarait aux représentants des Nations Unies « pour nous, c’est une question de survie » :

  • L’augmentation des températures marines (Programme Scientifique du Changement Climatique du Pacifique 2011) altère la migration des poissons dans la zone économique exclusive des Palaos ce qui a un impact sur l’industrie poissonnière (COP23 n.d.)
  • L’acidification des océans a un impact sur la croissance et le développement des coraux. Le réchauffement et l’acidification des océans mettent en danger l’économie basée sur le tourisme qui repose sur la biodiversité et les récifs de coraux.
  • La montée du niveau de la mer menace la vie des Îles Palaos : les lieux d’habitation ainsi que les lieux économiques (agriculture, industrie et services) situés sur le littoral sont érodés (The Atlantic 2012).
  • La modification des conditions météorologiques avec des averses abondantes et les inondations d’eau salée pénètrent les aquifères et salinisent les eaux souterraines des îles ce qui menacent l’approvisionnement en eau potable. De plus, la zone est soumise aux typhons, de plus en plus fréquents, qui causent des dommages sur les infrastructures locales.

La République des Palaos n’a pas le moyen de contraindre les pays du monde à changer leurs politiques mais elle essaye de régler la problématique du réchauffement climatique et de la justice climatique en multipliant les projets et les discours dans les organisations internationales. En 2012, la République des Palaos militait pour la création d’une Cour Internationale de Justice qui contrôlerait que les émissions de gaz à effet de serre ne soient pas dommageables pour les autres États. Cette tentative à tenir le monde industrialisé comme responsable des dommages causés par les émissions de gaz à effet de serre est restée sans suite du fait de la pression diplomatique sur Palaos du monde industrialisé et des États-Unis (The Atlantic 2012).

7. Conclusion

Cette analyse nous permet de voir que les îles Palaos ont un risque politique faible du fait d’institutions politiques stables qui ont réussi à intégrer les structures traditionnelles. Cependant, les frontières de la zone économique exclusive des Palaos sont contestées par ses voisins, l’Indonésie et les Philippines. De plus, la corruption et la petite délinquance sont des problèmes à ne pas négliger.                L’état insulaire est prospère dans une région pauvre. Comme les autres îles géographiquement isolées, l’économie des Palaos est caractérisée par une balance commerciale déficitaire, avec une faible production industrielle et agricole et une dépendance aux aides étrangères.

Les Palaos ont un système de santé performant qui permet une lutte efficace contre les maladies transmissibles mais les maladies non transmissibles est l’enjeu de santé publique majeur aujourd’hui. L’état insulaire est sujette aux cyclones et aux tempêtes tropicales ainsi qu’aux tremblements de terre : l’archipel est situé dans une zone de subduction.

L’état insulaire n’a pas de hard power : l’archipel est caractérisé par une population faible, une place inexistante dans l’économie, pas de ressources naturelles rares et n’a pas de défense militaire.

Les Palaos sont connues pour la beauté de ses paysages : pour la préservation de leur environnement, l’état insulaire a développé une diplomatie de la mer avec ses voisins insulaires et avec d’autres pays du monde. De plus, il est membre de nombreuses institutions internationales pour militer l’objectif de la préservation à l’échelle globale : les problèmes mondiaux doivent être réglé sur la scène internationale.

Analyse SWOT

Forces Faiblesses
–        Institutions politiques stables avec la séparation des pouvoirs

–        Une culture forte

–        Niveau de vie élevé

–        Dette publique faible (21,6% en 2016)

–        Surplus budgétaire (9% en 2016)

–        Zone économique exclusive (970 000 kilomètres carré)

–        Système de santé performant avec des infrastructures satisfaisantes et des équipes médicales compétentes

–        Taux de vaccination élevé

–        Systèmes d’approvisionnement en eau et assainissement

–        Une diplomatie active

–        Tensions ethniques

–        Des frontières contestées

–        Petite délinquance

–        Corruption importante

–        Forte dépendance aux aides étrangères

–        Capacité hôtelière maximale

–        Balance commerciale déficitaire

–        Le problème des maladies non-transmissible (alimentation riche en sucre et en graisse, alcoolisme, tabagisme)

–        Pas de hardpower

–        Économie peu diversifiée

–        Une population faible

Opportunités Menaces
–        Entrée dans le patrimoine mondial de l’UNESCO

–        Cours du dollar américain par rapport aux autres monnaies

–        Décisions stratégiques des entreprises de transport aérien (fréquence des vols et le prix des billets)

–        Réchauffement des relations avec la Chine

–        Négociations favorables avec les Philippines et l’Indonésie pour contrer la pêche digitale

–        Variations négatives dans l’économie mondiale

–        Cyclones et tremblements de terre

–        Réchauffement climatique et ses conséquences

–        Arrêt des aides étrangères

Références

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